Người nông dân và tranh chấp trong thu hồi đất đai

Công nghiệp hóa, đô thị hóa đã và sẽ diễn ra ở Việt Nam trong nhiều thập kỷ tới với tốc độ ngày càng nhanh. Trong quá trình đó, nông dân có thể sẽ là lực lượng xã hội chịu thiệt thòi nếu phúc lợi tạo ra từ công nghiệp hóa không được san sẻ cho họ một cách công bằng.Khi lợi ích giữa Nhà nước, các chủ đầu tư phát triển quỹ đất và người nông dân bị thu hồi đất không được phân bổ hài hòa, có nguy cơ xuất hiện nhiều tranh chấp liên quan đến thu hồi đất đai. Bài viết dưới đây bàn về các phương thức giải quyết tranh chấp đất đai khi nông dân bị thu hồi đất. Những tranh chấp này cần được nhận diện và giải quyết một cách thỏa đáng từ góc độ chính sách và pháp luật.

Thu hồi đất, bồi thường, cưỡng chế giải phóng mặt bằng và tranh chấp

Pháp luật Việt Nam dành quyền cho cơ quan Nhà nước thu hồi đất đai, nhất là đất nông nghiệp và đất từ khu vực nông thôn, cho các mục đích phát triển đô thị và công nghiệp. Từ đất nông thôn, đất nông nghiệp, biến thành đất đô thị hay công nghiệp, giá trị đất đai sẽ tăng thêm đáng kể. Về tổng quát, giá trị gia tăng đó cần được chia sẻ công bằng giữa ba nhà, cụ thể là Nhà nước, Nhà đầu tư hoặc kinh doanh bất động sản, phát triển quỹ đất và Nhà nông. Trong hai chục năm qua, dựa trên sở hữu toàn dân về đất đai, với tư cách là người đại diện cho toàn dân, Nhà nước tự cho mình quyền thu hồi đất của Nông dân cho các mục tiêu khá rộng rãi để phát triển các dự án kinh tế-xã hội, với giá bồi thường do cơ quan Nhà nước ấn định. Phúc lợi không được phân bổ công bằng cho Nông dân, đây chính là nguyên nhân kinh tế sâu xa cho tranh chấp đất đai.

Hiến pháp sửa đổi 2013 đã nhận biết rủi ro này và thu hẹp đáng kể lý do cũng như quy trình thu hồi đất nông nghiệp của Nông dân, các dự án phát triển kinh tế-xã hội tùy theo quy mô cần được phê duyệt bởi Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, các dự án phát triển đô thị ở khu vực nông thôn cần được Hội đồng nhân dân tỉnh phê duyệt, quy trình thu hồi đất phải tuân thủ chặt chẽ pháp luật. Từ 01/07/2014 Luật đất đai sửa đổi 2013 có hiệu lực, đã cụ thể hóa và hy vọng thắt chặt Nguyên tắc hiến pháp này, theo hướng quy định rõ các lý do thu hồi đất và thắt chặt quy trình thu hồi, đảm bảo cho Nông dân có quyền tham gia đáng kể hơn trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Trên thực tế, trong khi sở hữu toàn dân được duy trì như một khái niệm chính trị, các quyền của chủ sử dụng đất đã ngày càng trở thành các quyền tài sản có giá trị thương mại, dễ dàng giao dịch. Quyền của Nông dân với đất nông nghiệp cũng được ổn định, thời hạn sử dụng kéo dài tới 50 năm và có thể được gia hạn. Một quyền tài sản tư của Nông dân đang hình thành, tuy còn một số hạn chế về hạn điền và hạn chế chuyển nhượng, song trong so sánh với pháp luật các quốc gia Đông Á, có thể dự báo Quyền tài sản của Nông dân với đất nông nghiệp chắc chắn sẽ được gia tăng bảo hộ. Ngày càng có nhiều quyền thương mại, song nguy cơ lớn nhất đối với Nông dân là quyền định đoạt của họ đối với đất nông nghiệp bị hạn chế bởi Nhà nước. Nhà nước vẫn giành lấy quyền thu hồi và ấn định giá đất. Những rắc rối xuất phát từ chế độ sở hữu đa tầng này, trên thực tế đã cản trở thị trường trao đổi đất nông nghiệp và giảm nghiêm trọng động lực đầu tư vào khu vực nông nghiệp.

Luật đất đai 2013 có hiệu lực từ giữa năm 2014 sẽ thắt chặt Quy trình thu hồi, bồi thường và cưỡng chế giải tỏa đất đai. Về cơ bản, quy trình này công khai hơn, giúp Nông dân có thể tham gia sớm và tích cực hơn trong quy trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai. Chi tiết hơn, Quy trình này gồm 03 bước chính:

Thông báo thu hồi: Trước khi quyết định thu hồi đất, Nhà nước phải báo trước cho Nông dân 90 ngày . Thông báo phải công khai ở trụ sở chính quyền, thông báo trên phương tiện đại chúng và được gửi tới từng người dân có liên quan.

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Tổ chức phát triển quỹ đất hoặc Ban bồi thường giải phóng mặt bằng lập Kế hoạch Bồi thường và tạo điều kiện cho Nông dân tham gia ở cấp cơ sở, các biên bản phải ghi nhận các ý kiến đồng ý và chống đối nếu có của Nông dân. Sau khi trình UBND tỉnh phê chuẩn, Kế hoạch này được tổ chức thực hiện theo nguyên tắc công khai.

Giải phóng mặt bằng: Tổ chức phát triển quỹ đất hoặc Ban bồi thường giải phóng mặt bằng tiến hành thuyết phục Nông dân chấp nhận đền bù, nếu không tự nguyện sẽ thực hiện cưỡng chế kiểm đếm và cưỡng chế giải tỏa mặt bằng.

Cần lưu ý, các điều 61, 62, 63, 66 và 69 Luật đất đai sửa đổi 2013 không ủy quyền cho Chính phủ hướng dẫn hay bổ sung thêm lý do hoặc quy trình thu hồi đất của Nông dân. Các cơ quan chấp pháp không được vi phạm các chuẩn mực này, các văn bản hay quyết định hành chính trái luật có thể bị khởi kiện và hủy bỏ trong quá trình tài phán hành chính. Điều này hy vọng sẽ hạn chế sự tùy tiện thu hồi đất đai như đã xảy ra ở nhiều địa phương trong thời gian vừa qua. Tranh chấp đất đai thường đã xảy ra khi Nông dân không được tham gia một cách đầy đủ và tích cực vào quá trình Chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Một nguyên nhân căn bản, cho đến nay ít được thay đổi trong Luật Đất đai 2013, đó là giá đền bù. Nông dân cho rằng giá này do cơ quan Nhà nước ấn định, rất thấp so với giá thị trường, mâu thuẫn và bất công, vì người nào chấp hành sớm thì chịu giá thấp, người nào chây ỳ được hưởng giá cao hơn, Nông dân cùng một khu vực được đền bù với giá đất khác nhau do giá đất được ấn định theo địa giới hành chính. Luật Đất đai 2013 vẫn giành quyền cho Nhà nước ấn định giá đất, khi đền bù thì giá này là cơ sở để tính tiền bồi thường . Khi cưỡng chế giải phóng mặt bằng cũng dùng giá này. Tuy nhiên, cần ghi nhận Luật Đất đai 2013 có một điểm mới, trong đó quy định rằng khi xác định giá đất cần lưu ý tới giá thị trường của đất có cùng mục đích sử dụng hoặc có thể so sánh. Cơ quan xác định giá đất cũng cần tham khảo tư vấn định giá đất khi có tranh chấp. Hội đồng nhân dân tỉnh ấn định khung giá đất cho khoảng 5 năm, dựa theo đó UBND quyết định giá đất trong các tình huống cụ thể.

Khác với các quy định về lý do thu hồi đất, trong các quy định về định giá đất Luật Đất đai 2013 ủy quyền cho Chính phủ hướng dẫn cụ thể bằng văn bản dưới luật (như Nghị định của Chính phủ, Quy định hoặc các thông tư mang tính quy chế hành chính). Như vậy, Luật này được hiểu như thế nào về tham vấn giá thị trường trong định giá đất, sẽ còn tùy thuộc rất đáng kể vào sự hướng dẫn và các chính sách cụ thể của Chính phủ trong thời gian tới đây.

Thực ra, trong phân cấp quản lý quản lý tài chính công hiện hành, địa phương nào cũng đứng trước nhu cầu phải tăng nguồn thu để trang trải cho những nhiệm vụ thuộc chính quyền địa phương. Thu hồi đất của Nông dân với giá rẻ để chuyển nhượng cho các Nhà đầu tư với giá cao hơn, địa phương nào cũng muốn tăng nguồn thu từ cho thuê đất, hay nói cách khác là bán Quyền sử dụng đất. Khoản thu này, theo Luật Ngân sách hiện hành, được giữ lại ở các địa phương. Với Nhà đầu tư, giá thu hồi và các khoản thuế liên quan tới đất phải hợp lý mới đảm bảo lợi nhuận. Trong mối quan hệ ba bên: Nhà nước, Nhà đầu tư và Nông dân, chỉ có Nông dân là yếu thế, họ không có quyền lực như cơ quan nhà nước, cũng không có tiền bạc và sự hậu thuẫn chính trị như Nhà đầu tư. Nông dân phải chấp nhận mọi Quyết định thu hồi đất, phải chấp nhận giá đền bù do Nhà nước ấn định, và phải di dời. Nguồn gốc sâu xa của tranh chấp thu hồi đất nằm chính ở các lợi ích kinh tế của ba chủ thể Nhà nước, Nhà đầu tư và Nhà nông.

Muốn giải quyết tận gốc rễ tranh chấp thu hồi đất, phải cải cách tài chính công, hối thúc các địa phương tìm đến các nguồn thu ổn định, lâu dài hơn là bán quyền sử dụng đất cho các Nhà đầu tư. Muốn vậy, phải xây dựng một đạo luật ổn định về Ngân sách quốc gia và một quy trình ngân sách phù hợp với sự tham gia tích cực hơn của các tầng lớp cử tri.

Năm kênh giải quyết tranh chấp thu hồi đất

Như đã thảo luận ở trên, tranh chấp thu hồi đất sẽ là một hiện tượng xã hội rộng lớn, còn kéo dài nhiều thập kỷ tới, và sẽ còn tiếp tục ảnh hưởng tới hàng chục triệu Nông dân. Vì lẽ đó, thay vì cháy đâu dập lửa ở đó, Chính phủ cần phải có một chiến lược toàn diện, nên xem xét cả các khía cạnh tài chính công và chính sách thuế như vừa bàn luận ở trên để ngăn chặn xung đột từ gốc rễ, tức là từ sự phân bổ lợi ích thiếu hài hòa.

Vào thời điểm hiện nay, dường như Việt Nam chưa có Chiến lược tổng thể như vậy để giải quyết tận gốc rễ tranh chấp đất đai. Việt Nam vẫn xem xét khiếu nại, khiếu kiện của nông dân như những tranh chấp pháp lý, cho rằng nông dân thiếu hiểu biết pháp luật hoặc chính quyền địa phương không tuân thủ đúng quy trình thủ tục luật định, hoặc cho rằng chính sách của nước ta chưa nhất quán. Trước sức nóng của tranh chấp thu hồi đất, ngày 10/01/2008, Bộ Chính trị ra Thông báo số 130/TBTW, theo đó có khái quát những nguyên nhân chính dẫn tới tranh chấp đất đai, bao gồm: thứ nhất, chính sách đất đai thiếu nhất quán, thay đổi nhanh, nhiều tranh chấp có nguyên nhân từ lịch sử biến động đất đai, thứ hai, chính quyền địa phương chưa tuân thủ đúng chính sách pháp luật, và thứ ba, trong nhiều trường hợp người khiếu kiện chưa hiểu đúng chính sách pháp luật, chưa nắm được quyền và nghĩa vụ của mình. Từ định hướng như vậy, trên thực tế đã xuất hiện 05 kênh giải quyết tranh chấp thu hồi đất ở Việt Nam:

Phổ biến giáo dục pháp luật: Với giả định rằng hàng chục vạn vụ khiếu kiện đất đai mỗi năm có một phần nguyên nhân từ hiểu biết pháp luật chưa đúng, chưa đầy đủ của người khiếu kiện, Chính phủ Việt Nam từ nhiều năm nay đã thực hiện một chính sách phổ biến giáo dục pháp luật rộng khắp và tổng thể. Đến từng xã, các tủ sách pháp luật được thiết lập, các cơ quan công quyền đều thiết lập các hội đồng phổ biến giáo dục pháp luật, thậm chí có một đội ngũ “tuyên truyền viên” và nước ta có một ngày riêng, gọi là Ngày Pháp luật . Những điều này được quy định trong Luật phổ biến giáo dục pháp luật 2012. Quy trình thu hồi và bồi thường đất đai theo Luật đất đai 2013 cũng tuân thủ những yêu cầu phổ biến pháp luật và thuyết phục Nông dân ở nhiều cấp độ khác nhau. So sánh những nỗ lực phổ biến giáo dục pháp luật được thực hiện trong suốt 2 thập kỷ qua, với số lượng khiếu kiện đất đai ngày càng gia tăng và trở nên phức tạp, có rất ít bằng chứng cho thấy cách thức phổ biến và giáo dục pháp luật hiện hành đã góp phần thực sự nhằm giảm xung đột đất đai.

Đối thoại và hòa giải cơ sở: Nhằm phát hiện sớm, giải quyết tận gốc ngay tại cấp cơ sở, tránh xung đột đất đai lan rộng và đùn đẩy lên cấp cao hơn, nhất là tránh từng đoàn khiếu kiện đông người kéo nhau ra Thủ đô, pháp luật Việt Nam yêu cầu quan chức địa phương đối thoại trực tiếp và nỗ lực hòa giải với Nông dân ngay tại cấp cơ sở. Một đạo luật về Hòa giải cơ sở được ban hành 2013, theo đó chính quyền cấp xã, phối hợp với Mặt trận tổ quốc, tạo kênh đối thoại và hòa giải với Nông dân khi xuất hiện tranh chấp đất đai. Theo Bộ tư pháp, trong giai đoạn 1999-2012, nước ta có tới 628.530 các hòa giải viên cơ sở được bầu từ đoàn thể ở địa phương và hoạt động kiêm nhiệm, góp phần hòa giải được 38 triệu vụ việc các loại, trong đó 80% là hòa giải thành. Trong tranh chấp thu hồi đất, nếu Nhà đầu tư tích cực tham gia các phiên đối thoại và hòa giải ở cơ sở, có nhiều giải pháp sáng tạo có thể tìm ra để giảm bớt bất đồng và giúp Nông dân hợp tác với Chính quyền và Nhà đầu tư trong bàn giao mặt bằng. Ví dụ Nhà đầu tư có thể tìm thêm nguồn lực hỗ trợ tái định cư, tạo thêm việc làm hoặc cơ hội thu nhập cho Nông dân bị thu hồi đất hoặc xây dựng các cơ sở phúc lợi cho con em Nông dân tại địa phương.

Là những kênh đối thoại, tạo điều kiện cho tiếng nói của Nông dân được lắng nghe, song nếu tranh chấp với chính quyền cấp trên, ví dụ cấp tỉnh, thì cách thức thiết kế Hòa giải cơ sở hiện hành không giúp giải quyết được tranh chấp. Hòa giải viên là đại diện được bầu từ các tổ chức chính trị xã hội, gắn bó chặt chẽ với chính quyền, họ khó có thể độc lập đưa ra giải pháp hối thúc Chính quyền và Nông dân thương lượng bất đồng.

Tiếp dân và giải quyết khiếu nại: Quyền được lắng nghe, được khiếu nại về những hành vi được cho là sai trái của chính quyền, có vẻ như là một quyền công dân theo Hiến pháp 2013. Mới đây, một đao luật về tiếp dân đã được ban hành, bắt buộc người đứng đầu chính quyền địa phương các cấp phải trực tiếp tiếp dân và lắng nghe ý kiến của họ. Vào năm 2011, hai đạo luật về khiếu nại và tố cáo cũng đã được ban hành. Theo các quy định này, chính quyền địa phương phải tổ chức các trụ sở thường thực để tiếp dân, lãnh đạo địa phương phải trực tiếp xử lý khiếu nại, tố cáo của người dân. Quy trình giải quyết khiếu nại được thắt chặt về thời gian và củng cố thêm quyền cho người khiếu nại. Tranh chấp đất đai, sau khi được giải quyết vòng một ở cấp huyện, có thể được khiếu nại vòng hai ở cấp tỉnh, hoặc được khởi kiện ra tòa theo thủ tục tố tụng hành chính.

Tài phán hành chính: Tòa hành chính và thủ tục tố tụng hành chính, cho phép Nông dân kiện chính quyền, được du nhập vào nước ta từ 1997. Luật tố tụng hành chính, sau một số lần sửa đổi, lần cuối cùng được điều chỉnh vào. Cho đến nay, phạm vi khởi kiện theo Luật này khá hạn chế, Nông dân chỉ kiện được Quyết định hành chính thu hồi đất, song không thể kiện được Nghị quyết về khung giá đất của HĐND cấp tỉnh. Các tòa án Việt Nam rất ngần ngại thụ lý và phải quyết định về loại án hành chính, khởi kiện các UBND đồng cấp với tòa án. Theo Bộ tư pháp (2011), số lượng vụ án hành chính nhờ tòa giải quyết chỉ chiếm 0,25% số đơn thư khiếu kiện nhờ cơ quan hành chính giải quyết. Khả năng Nông dân thắng kiện UBND cấp huyện ở tòa sơ thẩm cấp huyện là rất thấp, gần như tuyệt nhiên bằng không. Chỉ có một số rất hãn hữu vụ phúc thẩm, khi tòa tỉnh xem xét hành vi hành chính của cấp huyện, may ra Nông dân mới có thể thắng chính quyền cấp huyện. Đáng tiếc là, nếu UBND huyện không tự nguyện thi hành án khi họ thua kiện, Nông dân cũng không có cách nào thi hành được bản án hành chính.

Giải quyết khiếu kiện đông người: Nếu không hài lòng với kết quả giải quyết khiếu nại hành chính hoặc với bản án của tòa, Nông dân bị thu hồi đất thường tổ chức khiếu kiện tập thể, bản chất là những cuộc biểu tình tương đối ôn hòa trước trụ sở Chính phủ, Quốc hội hoặc các cơ sở tiếp dân của Đảng và Chính phủ. Có vẻ như các đoàn khiếu kiện này được chuẩn bị ngày càng kỹ hơn và có dấu hiệu có tổ chức. Không hiếm khi, Nông dân bị thu hồi đất phản ứng một cách cực đoan, ví dụ dọa tự thiêu. Vụ án Đoàn Văn Vươn, những cuộc khiếu kiện đông người của nông dân Văn Giang, Dương Nội hoặc vụ án một Nông dân Thái Bình lao vào trụ sở của cơ quan giải phóng mặt bằng của tỉnh này và bắn chết một công chức, làm bị thương bốn người khác, là một vài ví dụ cho thấy xu thế khá cực đoan này. Chính phủ Việt Nam cho đến nay tìm cách giải quyết một cách ôn hòa, thuyết phục và động viên các đoàn khiếu kiện đông người giải tán và hồi hương. Mặt khác, các đối tượng chủ mưu có thể bị trấn áp, nhằm hạn chế các khiếu kiện đông người lan rộng.

Bài học kinh nghiệm và một số khuyến nghị

Những phân tích ở trên cho thấy tranh chấp thu hồi đất không chỉ là tranh chấp pháp lý đơn thuần, bản chất của chúng là những xung đột về lợi ích giữa ba nhà: Nhà nước, Nhà đầu tư và Nhà nông khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để chuyển giao cho các Nhà đầu tư. Phúc lợi có được từ quá trình chuyển đổi đó đã được phân bổ không đồng đều, từ đó dẫn tới tranh chấp và xung đột xã hội về đất đai. Nhà nước không thể giải quyết các bất đồng này bằng vũ lực, bởi nếu làm như vậy, xung đột xã hội sẽ bị chìm xuống, từ xung đột kinh tế có thể trở thành mâu thuẫn xã hội sâu sắc giữa giai cấp nông dân bị thu hồi tư liệu sản xuất và các giai tầng khác được hưởng lợi trong quá trình đô thị hóa. Khi ấy, tranh chấp thu hồi đất sẽ âm ỷ lan rộng và khó giải quyết hơn rất nhiều.

Vì lý do đó. Việt Nam đã tìm cách đối mặt với tranh chấp đất đai với nhiều biện pháp khác nhau, chủ yếu mang tính phòng ngừa, đối thoại, tạo điều kiện cho Nông dân tham gia trong quá trình thu hồi đất. Các kênh này, nếu có sự tham gia tích cực của Chính quyền và Nhà đầu tư, sẽ hứa hẹn nhiều thành quả hơn. Các kênh giải quyết khiếu nại và tố tụng hành chính tại tòa án dường như chưa thể thành công, đặc biệt vai trò của tòa án trong giải quyết tranh chấp thu hồi đất còn hết sức mờ nhạt.

Trong tương lai, hướng đi cơ bản là tăng quyền tham gia cho Nông dân, trao cho họ quyền đàm phán về giá đất và tham gia với nhiều hình thức đa dạng, ví dụ như cổ đông, trong việc hưởng phúc lợi tạo ra từ chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai. Ngoài ra, các cải cách tài chính công và thuế cần được tiến hành nhằm tạo ra các nguồn thu bền vững hơn cho chính quyền địa phương, hơn chỉ là thôi thúc bán quyền sử dụng đất cho các Nhà đầu tư.

Từ các kết luận ở trên, có thể đưa ra các khuyến nghị chính sách dưới đây:

Thứ nhất, cần bảo đảm các quyền tài sản chắc chắn cho người nông dân, thực hiện Luật đất đai 2013, điều tiếp theo cần phải làm là thiết lập một hệ thống đăng ký bất động sản nhằm cấp giấy chủ quyền hợp pháp cho người sử dụng đất.

Thứ hai, tranh chấp thu hồi đất thường chỉ liên quan đến việc thực thi chính sách của chính quyền các địa phương, nhất là các tỉnh và thành phố. Vì vậy cần ưu tiên xây dựng chính quyền minh bạch, có sự tham gia và giám sát của nhân dân, trước hết ở cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, ngoài đảm bảo cho sự tham gia tích cực hơn của người nông dân trong quy hoạch và sử dụng đất đai, trong thu hồi và chuyển đổi đất, cần làm rõ cơ chế sử dụng giá thị trường trong xác định giá đất.

Thứ tư, nếu xuất hiện bất đồng hoặc tranh chấp đất đai, cần cho người nông dân cơ hội lựa chọn người đại diện độc lập của mình, từ đó tạo ra tiếng nói khách quan hơn trong các diễn đàn thương lượng và hòa giải, tránh các vị đại diện phần lớn đều do chính quyền địa phương kiểm soát.

Thứ năm, Chính phủ cần ban hành quy trình và hướng dẫn chi tiết, thống nhất, với những kinh nghiệm và thực tế tốt nhất, áp dụng chung trong toàn quốc để việc thu hồi và bồi thường đất đai tuân theo những chuẩn mực chung, minh bạch hơn.

Thứ sáu, để người nông dân tham gia tích cực hơn trong quy trình quy hoạch, sử dụng và khai thác đất đai, các phương tiện truyền thông cần đóng một vai trò to lớn hơn nữa, từ đó thúc đẩy quyền giám sát của người nông dân trong quy trình thu hồi đất đai.

Thứ bảy, cho đến nay các tòa hành chính có vai trò khá mờ nhạt trong giải quyết tranh chấp đất đai. Để nâng cao vai trò của tòa án, cần thúc đẩy các tòa này độc lập hơn đối với chính quyền các tỉnh, ví dụ hình thành các tòa chuyên trách theo khu vực, thay vì theo địa giới hành chính như hiện nay.

Thứ tám, về lâu dài, tranh chấp thu hồi đất chỉ có thể giảm, nếu nhà nước cải cách đáng kể cấu trúc tài tính công hiện thời bằng cách sửa đổi Luật Ngân sách, tạo cơ hội tìm kiếm các nguồn thu ổn định hơn cho ngân sách các tỉnh, ví dụ từ thuế tài sản đối với nhà đất, thay vì các khoản thu từ tiền cho thuê đất như hiện nay.

LS TRẦN MINH HÙNG CHUYÊN GIA TƯ VẤN LUẬT THƯỜNG XUYÊN TRÊN HTV, VTV, THVL1...